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鄭功成:加快建成多層次社會保障體系

  社會保障關乎國運、惠及子孫,是舉國上下都高度關注的重大制度安排,也是全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。黨的十九大報告明確提出:“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系?!币瓿蛇@樣重大的目標任務,必須正視社會保障領域存在的問題與面臨的挑戰,認真貫徹落實十九大報告精神,做好科學的頂層設計,在主要制度安排與關鍵環節上下真功夫。

  社會保障領域在取得巨大成就的同時也面臨艱巨的改革任務

  30多年來,我國的社會保障改革取得了巨大的成就。截至2017年底,全國參加養老保險人數超過9億人,其中領取養老保險金人數達2.6億多人;全民醫保目標基本實現,參保率穩定為97%左右,13億多人有了基本醫療保障;以最低生活保障制度為核心的綜合型社會救助制度使近億人口受益;養老服務與關乎兒童福祉的托幼事業都在快速發展,殘疾人福利隨著特困殘疾人補貼與重度殘疾人補貼的廣覆蓋亦得以提升。所有這些,不僅使我國人民的福利水平與民生質量得到了大幅度提升,也對世界的社會保障發展做出了重要的貢獻。如果不算中國,全世界的社保覆蓋面只有50%,算上中國則上升到61%。2016年國際社會保障協會將“社會保障杰出成就獎”授予中國政府,即是國際社會對中國社會保障發展成就的高度認可。

  在取得巨大成績的同時也要看到,隨著我國經濟發展進入新時代,社會主要矛盾已經發生了轉化,人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在社會保障領域仍然有著具體的體現,深化改革的任務依然艱巨,主要表現在四個方面:

  一是制度分割導致了地區利益與群體利益的失衡。以法定的基本養老保險為例,迄今仍然停留在地區分割狀態,導致不同地區籌資負擔畸輕畸重和基金余缺兩極分化現象。醫療保險在一些地區仍然是按照職工、城鎮居民、農村居民三大群體的分割狀態,同一地區不同身份的人口享受的是不同的醫療保障待遇,更造成了醫療保險基金的分割化,進而影響到基金的使用效率,降低了醫療保險制度的風險分散與保障能力。

  二是權責不清導致了主體各方責任邊界模糊,進而造成責任失衡和受益主體權益失衡。對社會保障責任的分擔在政府、用人單位、個人及家庭之間并不清晰,中央政府與地方政府的責任分擔亦處于模糊狀態。近十多年的發展證明,這種權責邊界不清帶來的是政府責任日益加重,個人分擔的責任比率在不斷下降;中央政府的責任在日益加重,地方政府分擔的責任比率亦在不斷下降。由此帶來了不同地區、不同用人單位、不同群體的社會保障權益的失衡。以城鄉居民醫療保險為例,2003年出臺農村新型合作醫療試點方案時,政府補貼與個人繳費之比是2:1,現在普遍演變為3:1、4:1,甚至個別地區成了8:1或更高,這種情形改變了制度變革追求責任均衡或相對均衡的初衷,追求共享的權益高漲,而承擔共建責任的積極性在下降。照此發展下去,必然會因社會保障制度的剛性發展而致可持續性不足。

  三是政府主導的法定基本保障獨大,市場與社會提供的補充保障并未得到應有的發展。我國社會保障覆蓋面特別是養老保險與醫療保險覆蓋面的持續提高,在很大程度上取決于國家財政補貼的增長,是政府負擔基礎性養老金使這一制度迅速覆蓋到所有老年人身上;同樣也是政府補貼的提高使全民醫保目標得以快速實現。但市場主體與社會力量參與社會保障體系建設的積極性并未得到有效調動。比如,多層次養老保險體系是我國養老保險改革的既定目標,也是當今世界養老金制度改革與發展的共同趨勢,但在我國只有約5%的人享有第二層次即企業年金,商業性的養老保險更是幾乎可以忽略不計,法定基本養老保險一層獨大的局面既使這一層次承擔了所有的壓力,也使第二、三層次養老金喪失了存在與發展的空間;慈善事業發展不夠充分,對法定社會保障制度的補充嚴重不足。市場主體與社會力量參與的缺失,結果必然是整個社會保障體系建設的物質基礎無法持續壯大,亦使城鄉居民的福利需求得不到有效滿足。

  四是養老、育幼、助殘等方面的基本公共服務發展不足。在過去30多年間,整個社會保障體系所表現出的特征是經濟保障受到高度重視并確實取得了巨大成效,但服務保障供給嚴重不足,養老服務、托幼服務、殘疾人服務等社會福利事業因政府投入有限性與市場、社會投入積極性沒有得到有效調動,一直處于發展不充分的狀態,直接影響到了城鄉居民后顧之憂的解除,也制約了城鄉居民生活質量的持續提高。

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