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耕地保護面臨“新沖擊

  五大新因素正在挑戰18億畝耕地紅線,不斷增大耕地保護壓力。因此,除了繼續堅持已有嚴格的土地監管措施之外,還應以制度創新和政策突破為重點應對新問題和新挑戰。

  我國工業化和城市化加速推進帶來的土地供求嚴重失衡的矛盾還在加劇,在各種自然災害毀損耕地的頻率趨于加快的同時,耕地保護仍受到一些不容忽視的新因素的影響。因此,守住耕地紅線的壓力不斷加大,應予以高度警惕和重視。

  土地大規模流轉沖擊耕地保護

  當前,以現代農業為指向的土地規模經營正發生重大變化,從農戶間的小規模流轉向企業(或業主)大規模流轉的轉變趨勢已難以逆轉。在土地規模經營過程中,由于農業支持政策存在一定偏差,對企業(業主)利益追求缺乏合理導向和約束,土地大規模流轉行為在一定程度上導致耕地保護受到沖擊。

  第一,部分政府重點支持的農業產業化項目用地效率低。調研發現,一部分龍頭企業進入農業投資開發領域的主要目標是盡可能多地獲得政府的優惠政策支持。因而,它們熱衷于打造樣板、塑造典型,超越實際需求而修建高標準的生產道路和綠化工程等,從而占用大量耕地。其中相當部分被占耕地雖然性質未變,但實際上已經很難復耕。

  第二,缺乏監管的短期行為導致耕地遭受破壞。調查表明,部分龍頭企業在項目實施中短期行為特征顯著。在農業產業化項目普遍缺乏監管的背景下,企業為了追求自身經濟利益最大化,不惜采取隨意破壞耕地質量或者改變農地性質的方式實現其目標;甚至在項目失敗后置毀壞的耕地于不顧,將復耕責任拋給地方政府。

  閑置宅基地擴大使耕地保護壓力增強

  在遠離城市的廣大農村腹地,由于土地級差地租較低,宅基地難以流轉并大量閑置的現象仍然比比皆是。已有研究表明,我國農村宅基地占用的耕地數量,已超過工業化和城市化快速推進所占用耕地的數量,成為導致耕地面積不斷減少的主要原因。值得重視的是,受一些新因素影響,農村宅基地閑置呈現出新的擴大態勢。中國已進入新一輪的農房改造周期,中央政府將農房改造作為擴大內需的主要政策,如何有效地控制廣大農村腹地閑置宅基地規模、提高宅基地使用效率更加迫在眉睫。

  其一,農村勞動力流動方式改變,導致閑置宅基地不斷增加。我國在破解二元結構、統籌城鄉發展等方面的努力已初見成效,嚴格的戶籍制度限制也開始松動。農村勞動力流動方式開始出現具有重大意義的改變,農戶舉家外遷的比重明顯增大。以四川省為例,2000萬外出農民工中超過10%的家庭已舉家外遷。但由于社會保障仍然存在明顯缺失,這部分特殊的“農民”并不愿意輕易割斷與農村的聯系。調查顯示,這些家庭幾乎都保留著完全空置的農村房屋,因此在農村勞動力外出集中的地區,農村空宅現象不僅十分普遍,而且仍在不斷發展。這已成為導致當前農村宅基地閑置和荒廢問題日益加重的主要原因。

  其二,新村建設和舊村改造空置出的宅基地未能及時復耕。在新農村建設力度全面加大的背景下,各地地方政府大都以不同方式啟動了新村建設和舊村改造工程,推動農民由分散居住向適度集中居住轉變。這一方面有利于改善農民居住環境和提高公共服務效率,另一方面也有利于促進耕地資源節約、集約利用。但在實際操作過程中,由于受多重因素制約,農民搬入新區后,以前居住占用的宅基地仍然空置,復耕工作沒有及時跟進。由此形成的雙重占地現象普遍存在,丘陵地區和山區相對更為突出。

  “超水平”基礎設施建設占用耕地

  當前,因建設“超水平”的農村民生工程和基礎設施所造成耕地被大量占用的現象不容忽視。

  一是修建華而不實的形象工程,嚴重浪費土地。由于對民生工程和基礎設施項目占地缺乏有效的成本控制和嚴格的土地變性法律約束,地方政府容易在創造政績和打造亮點的需求驅動下,把實用性極差的花園樓房、商業街道、休閑廣場等現代城市建筑的元素符號不加區別地移植進農村;將外觀漂亮的農民新居作為建設新農村的重要標志,以吃政策偏飯的方式樹典型、造樣板,搞形象工程,不惜隨意占用耕地,造成嚴重的土地浪費現象。

  二是村鎮空間布局不合理,導致土地使用效率低下。一方面,在農村基礎設施建設區域選擇方面,缺乏對人口外部流動和城鎮體系構建發展趨勢的預見性,求大求全,面面俱到。在一些必然逐步衰落的農村居住點,也進行低效甚至無效投資。另一方面,相對重視村莊整治,對解決城鎮空間布局的分散化問題卻措施不力,城鎮體系低集聚度格局難以打破。長此以往,必將導致相當部分農村基礎設施利用不充分,其所依托的土地資源的利用效率低下。

  公共交通、開發區建設浪費土地日趨嚴重

  在新一輪擴大內需的宏觀政策背景下,一大批重大基礎設施建設項目正在或即將上馬,導致劃撥用地比重明顯上升。同時,各類工業開發區道路和綠化占地也呈現明顯的快速增長趨勢。

  第一,奢侈的城市交通網絡導致土地浪費嚴重。地方政府為了進一步優化投資環境、提升城市形象,往往首選在改善城市交通上下工夫,努力形成大都市圈公路網體系。這些快速通道一般都為雙向6車道或8車道,并在道路兩側及中間設置較寬的綠化帶。調查表明,由于這些近似奢侈的城市交通網絡主要是通過劃撥土地方式建設,實際利用率不高,占地規模十分驚人。

  第二,超速發展的高速公路、高速鐵路導致占地激增。據相關部門估算,我國高速公路、高速鐵路等交通設施項目用地數量將超過產業發展占地和城鎮建設用地數量,成為新的最主要的占地因素。對一些交通樞紐城市的調查也發現,隨著大量高速公路、高速鐵路項目的開工,交通設施占地已經超過這些城市新增城鎮建設用地總面積的50%以上。由于征地制度存在明顯缺陷,如何在高速公路、高速鐵路建設占地規模激增的現實背景下實現土地的集約、節約利用,成了未能有效解決的瓶頸問題。一些地方政府為爭奪重大項目,往住對土地征用進行提前儲備,因項目未能及時開工造成的耕地閑置現象時有發生。

  第三,工業開發區仍采取粗放式建設模式,土地浪費嚴重。調查證實,因土地征用成本相對較低并且缺乏對合理用地結構的法律約束,許多工業開發區建設仍然采取粗放式用地模式。有的開發區內僅園區道路、綠化帶等配套用地就超過用地總量的20%,非生產性用地比重普遍過高,土地集約、節約利用的目標難以實現。

  “以租代征”:更加隱蔽地破壞耕地保護

  “以租代征”圈地浪潮始于20世紀90年代中后期,是一些地方政府以租地方式將耕地變為建設用地的違法行為。雖然國家明令禁止,但因為巨大的利益空間存在,此行為仍然屢禁不止。

  一是經營性用地“以租代征”現象有所抬頭,致使矛盾不斷激化。近年來城鎮建設用地指標缺口越來越大,城市化、工業化越來越受土地指標制約。為謀求發展,一些地方政府不得不“鋌而走險”,以“以租代征”方式使工業、商業開發項目落地,而這類違法行為往往難以在統計數據中反映并核查。而且一些地方政府在對農地變性使用的收益進行分配時,比較注重向農民適當傾斜,從而使地方政府、開發商和農民形成利益相對一致的共同體,加大查處難度。與此同時,“以租代征”累積的遺留問題處理難度在不斷加大。各屆地方政府都或多或少存在“以租代征”行為,日積月累,“欠賬”越來越多。

  二是越來越多的公益性項目采取“以租代征”方式落地。調研發現,不少城市的公園、體育館、綠地等市政設施項目,開始大量采用“以租代征”的方式落地。這種現象已經成為當前耕地保護面臨的一個值得高度關注的新動向。

  綜上所述,五大新因素正在挑戰18億畝耕地紅線,不斷增大耕地保護壓力。因此,除了繼續堅持已有嚴格的土地監管措施之外,還應以制度創新和政策突破為重點應對新問題和新挑戰。一是加快農村集體建設用地使用制度改革進程。改變城鄉土地同地不同價的二元結構,切斷民生工程和基礎設施建設低效利用土地的制度紐帶。公益性用地項目也同樣以土地市值為依據確定征地補償標準,探索建立城鄉一體土地市場。二是不斷完善農耕地流轉和使用制度。解決農耕地產權主體虛置、流轉不暢等突出問題,嚴格監控和防止企業在土地經營中的短期行為。通過農地產權制度改革,明晰農耕地的各項權能,建立完善的土地流轉機制和企業責任追溯機制。三是積極探索宅基地有償使用和合理流轉的機制。逐步剝離農村宅基地的福利功能,徹底解決空宅和一戶多宅等問題。實行更加嚴格的宅基地審批和有償使用制度,建立宅基地自愿退出的激勵機制,探索農村宅基地使用權流轉機制和抵押貸款辦法。

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