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董志凱:百年中國土地制度變遷

  從孫中山的“平均地權”、“土地漲價歸公”的民主革命綱領到當代的土地制度改革,百年來中國的農村土地制度變遷留下了許多深刻的經驗和教訓,是一部難得的制度創新教科書

  辛亥革命沒有改變土地制度

  辛亥革命“開創了完全意義上的近代民族民主革命”,在中華民族幾千年歷史進程中提出了一個民主主義的嶄新的奮斗目標。革命先驅孫中山提出了三民主義的革命綱領,其中關于民生主義提出兩個辦法:第一個是平均地權;第二個是節制資本,并且將土地問題擺在首位。他指出,中國自古以來都是以農立國。我們要怎樣才能保障農民的權利,要怎樣令農民自己才可以多得收成,那便是關于平均地權的問題。將來民生主義真要達到目的,農民問題真要完全解決,就要“耕者有其田”,那才是農民問題的最終結果。那么,如何實施平均地權?他提出的辦法為:政府照地價收稅和照地價收買。地價應該由地主自己去定一個折中的價值,使政府和地主兩不吃虧。地價定了以后,要有一種法律的規定,就是從定價那年以后,那塊地皮的價格,再行漲高,以后所加之價完全歸為公有。

  辛亥革命推翻了統治中國幾千年的君主專制制度,建立起共和政體,為中國的進步打開了閘門,但卻未能改變舊中國的社會性質和人民的悲慘境遇。孫中山的民生綱領以及他解決民生問題的兩個辦法都沒有落實。從而,土地制度沒有改變。

  解放前中國共產黨的土地政策

  民國時期中國共產黨在革命根據地實施了認真的土地改革政策。1927年召開的中國共產黨的“八七會議”明確指出,中國革命的發展已經到了以土地革命為中樞的時期,并規定了沒收大地主、中地主及一切族祠廟宇等的土地,分給佃農和無地的農民,以及對小地主實行減租等政策。中國共產黨在土地革命斗爭的實踐中,逐漸形成了一條完整的土地革命路線。這條路線是:依靠貧雇農,聯合中農,限制富農,保護中小工商業者,消滅地主階級,給地主個人以生活出路。分配土地的辦法是:以鄉為單位,按人口平均分配,在原有耕地基礎上,抽多補少,抽肥補瘦。這條路線調動了廣大人民群眾革命和生產的積極性,使農村革命根據地得以鞏固和發展??谷諔馉帟r期,民族矛盾上升為主要矛盾。

  為了建立廣泛的抗日民族統一戰線,1937年8月,中共中央政治局擴大會議在陜北洛川召開,規定了把“沒收地主階級土地”的政策改為“減租減息”,即把“減租減息”作為中國共產黨在廣大農村動員農民團結開明紳士共同抗日的基本政策??谷諔馉巹倮?,廣大農民強烈要求解決土地問題,國內階級矛盾上升為主要矛盾。

  為了滿足農民土地要求,發動農民群眾支援解放戰爭,1946年5月4日中共中央發出了《五四指示》,土地改革開始向沒收地主土地的政策轉變。中國共產黨中央工委于1947年7至9月,在河北省平山縣西柏坡村召開全國土地問題會議,通過了《中國土地法大綱》,明確規定,按鄉村全部人口,不分男女老幼,統一平分土地;在數量上抽多補少,質量上抽肥補瘦,使全鄉村人民都得同等土地,并歸個人所有。1948年底,解放區基本上完成了土地改革,一億多農民獲得了土地,由此奠定了奪取解放戰爭勝利的堅實基礎。中國共產黨領導下的解放軍以少勝多,僅用3年時間就打敗了蔣介石反動派的400萬軍隊。

  新中國成立后土地制度變革的挫折與創新

  新中國建立后,1950年6月,中央人民政府委員會通過了《中華人民共和國土地改革法(草案)》。上世紀50年代初在新解放的地區進行了土地改革。沒收地主的土地,分給了貧苦農民,農業勞動者直接與農業勞動最基本的生產資料——土地相結合,農民個人勞動的成果,除了上繳國家小部分公糧外,全部歸自己所有。這種土地制度安排激發了農民的積極性,農業的快速增長為新政權的鞏固、抗美援朝戰爭的勝利,為工業的恢復和發展,從而為國民經濟的全面恢復發展創造了基本條件。

  為了在基礎薄弱、國際封鎖、很少外援的背景下,能夠保證在農業有所發展、社會基本穩定的同時推進工業化,從1953年起中國開始了一場從上到下的政府引導的農村合作化運動,逐步建立農業生產資料包括土地的公有制。這場運動由互助組、初級合作社的試點和推廣開始,很快發展成一場來勢迅猛的農村土地產權制度變革,到1958年全國農村普遍建立了人民公社制度。一大二公的人民公社土地所有制的產權安排混淆了集體所有制與全民所有制的區別,搞了“窮過渡”,嚴重挫傷了農民的生產積極性。

  在1978年12月中國共產黨十一屆三中全會提出的“解放思想、實事求是”路線的指引下,以建立和健全農業生產責任制為中心,各地對農村經濟體制進行改革,把集體土地在一定期限內按社區人口平均承包給農民家庭耕種。中共中央在充分肯定群眾首創精神和及時總結農民群眾經驗的基礎上對農業政策進行了一系列調整。土地家庭聯產承包責任制實行后,原來“政社合一”的農村管理體制已經不適應農村的發展要求。取消人民公社,建立鄉政府的改革至1985年6月在全國完成。

  為了穩定這一有效的農村土地制度,中共中央在1984年l號文件中規定土地承包期為15年。1993年11月中共中央、國務院發布了《關于當前農業和村經濟發展的若干政策措施》,提出了土地承包期再延長30年不變的政策。1998年10月中共十五屆三中全會在《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決策》中重申“土地承包期再延長30年”的政策。2002年的《農村土地承包法》對上述政策從法律上進行了肯定,比較清楚地界定了農民、農村集體和各級政府在土地承包中的權利與義務,并強調保護農民土地承包經營權。在穩定家庭聯產承包制這一基本政策的基礎上,針對不同情況還實行“兩田制”,“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘的簡稱)拍賣(承包期一般在50—70年,甚至有lOO年的),土地股份合作制等土地經營方式。農民群眾還創造了多種土地使用權的流轉形式,例如,轉包、租賃、抵押、入股、繼承、山地招標、出賣等。2006年8月,國家林業局宣布要5年內基本完成全國林權制度改革,在保持林地集體所有制不變的前提下,把林地的使用權、經營權交給農民。

  當前中國農村的土地制度仍存在許多問題,如土地經營規模小且流轉不暢、農村土地征用不規范等問題。2004年2月9日中共中央、國務院頒發一號文件《中共中央、國務院關于促進農民增收若干政策的意見》中明確提出,必須推進中國征地制度改革,確實保護農民利益。征地制度改革應該充分考慮市場經濟和征地對失地農民生產、生活方式的深刻影響,按照“土地換保障”和“以民為本”的政策思路,確立“就業優先”的政策目標,建立失地農民分享工業化、城鎮化和現代化成果的內在機制。

  從孫中山的“平均地權”、“土地漲價歸公”的民主革命綱領到當代的土地制度改革,百年來中國的農村土地制度變遷留下了許多深刻的經驗和教訓,是一部難得的制度創新教科書。其中一些基本原則人們已達成共識并為實踐證明是行之有效的,一些問題在今后的農村土地制度創新中仍要繼續探索。其中包括:農村土地制度創新必須堅持實事求是的原則;尊重農民群眾的首創精神;土地制度創新活動要保護直接生產者——農民的利益;堅持群眾自愿原則;農地經營制度改革應當堅持多種形式、多層次并存的原則;必須重視中國農村土地的社會福利和保障功能;等等。

 ?。ㄗ髡邽橹袊鐣茖W院中國現代經濟史研究中心主任、經濟研究所研究員、中國經濟史學會會長)

 

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