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常修澤:打造中國縣域“要素聚寶盆”的十條建議

  縣域經濟是國民經濟的基本單元,縣域現代化是中國式現代化的基礎。改革開放以來,許多先行地區都將縣域作為發展的著力點和重要平臺,如浙江就通過發展塊狀特色產業,形成了“一縣一業”“一村一品”的區域特色工業格局,通過20年來大力實施“千萬工程”,不斷釋放鄉村發展潛力,以工促農、以城帶鄉,走城鄉一體化發展道路,縣域經濟蓬勃發展。如今,浙江業已成為全國經濟發展最為均衡的省份之一。

  日前,筆者在浙江臺州仙居等地調研時發現,在縣域范圍內,民營經濟之所以能夠蓬勃發展、鄉村環境之所以能夠不斷優化、共了多種要素的聚集效應。

  一、問題的提出:要素型改革在縣域怎么“落地”

  去年(即2022年)春天,我完成了研究報告《中國經濟三型趨勢論》,黨的二十大前在《上海大學學報》(2022年第5期)公開發表。這只是一個學者的“應然”研究,至于“實然”如何,則要看政界等因素。

  所謂“三型”,就是“民富型發展、要素型改革、制度型開放”。通俗說,就是“發展重民富,改革重要素,開放重制度”。

  針對“要素”,我提出過“七要素論”:依序是勞動、土地、資本、知識、技術、管理和數據。按照我的研究,七要素又可以分為三組:第一組是“人本要素”,包括勞動、知識、技術與管理。第二組是“物本要素”,包括資本和土地。第三組是“人與物混合型”,也是最新的要素,那就是數據。

  那么,對于縣域而言,怎么樣促進要素型改革的“落地”?圍繞這一問題,我進行了研究。

  二、分析問題:雖是潛在“要素聚集地”,但不是現實“要素聚寶盆”

  從潛在意義上說,縣域確實是要素聚集地之一:

  第一,有人。第七次全國人口普查顯示,全國農村戶籍人口7.6億人,常住人口4.98億人。其中多數在“縣域”,只有一小部分在“市轄區”。

  第二,有地。全國耕地總面積19.18億畝,扣除市轄區的,縣域估計大約占85%到90%左右,約16到17億畝。這是縣域內一個重要的要素。

  第三,有資本。全國城鄉現有5000多萬家民營企業,登記在冊個體工商戶超過1.1億戶,其中相當一部分在縣域。另外,作為市場主體的“農民專業合作社”,基本上都在縣域。以上三類市場主體的資本,不可小覷。

  還有其他要素(這里從略)。正因為這些要素的存在,所以,從“潛在意義”上說,縣域是“要素聚集地”。但是,現在的問題是,縣域并不是經濟意義上的“要素聚寶盆”。

  第一,雖然縣域“有人”(且人數不少),但勞動力和其他人才配置仍然僵滯,他們的潛力和創造性尚未發揮出來。

  第二,雖然縣域“有地”,但是不少地處于閑置狀態。我在海南做過調查,最近處置的閑置土地就達5.15萬畝,一個陸地面積小小的海南省(陸地面積只有3.4萬平方公里)處置的閑置土地就有5萬多畝,尚未處置的還有多少?以小見大,中國各縣域又有多少閑置土地?

  第三,雖然縣域“有資本”,但是不少資本處于一種呆滯狀態,難以流動,難以“聚寶聚財”。

  正是基于這些問題,我提出了變“要素聚集地”為“要素聚寶盆”的命題。

  三、十點具體建議

  如何打造縣域經濟“要素聚寶盆”呢?圍繞人本要素、土地要素和資本要素,提出自己的十條建議。

  (一)激活人本要素方面,四條建議:

  第一條,建議瞄準城鎮化指標兩口徑之間的“巨量缺口”,切實推進戶籍制度和相關配套制度改革。

  據統計,中國按常住人口計算的城鎮化率為64.72%(截至2021年底),而按戶籍人口計算的城鎮化率只有46.7%,兩者相差18個百分點。

  這一數字背后是2.5億多的農民工群體,他們雖然進了城鎮(包括縣城和建制鎮),但是并未共享城鎮(包括縣城和建制鎮)的文明,如醫療、子女教育等。這涉及幾項重大的制度性改革,建議通過加快推進戶籍制度改革以及相關配套制度改革來解決。

  第二條,適應中國縣域經濟正在出現的“農業生產(一產)智能化、農產品加工(二產)智力化、農業服務(三產)智慧化”趨勢,建議在縣域農業生產者、農產品加工者和農業服務者中,建立相關“技能技術評價制度”,以打造中國的“大國農匠”和“農民技師”。

  第三條,對縣域范圍內科技人員的職務發明成果,建議按照《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,參考拙著《廣義產權論》(2009)關于“職務發明成果產權分割”的論述,給相關發明者合理界定應得的部分所有權及相關權益。對于曾因此受到不公正待遇的,恢復名譽、落實政策。

  第四條,建議選擇少數條件成熟的縣域,開展“人才身價賦能”試點。尤其是對于小微企業,如果沒有相應物質資產做抵押,可以在“身價評估和銀行授信”基礎上,用企業家和技術人員的“身價”作為抵押物。這不僅是解小微企業燃眉之急的“速效藥”,更是創建“人才有價制度”的突破口。

  (二)搞活“土地要素”(主要是“三塊地”)方面,三條建議:

  第五條,第一塊地:農村集體經營性建設用地。過去由政府強制征用再通過“招拍掛”,形成可觀的土地財政收入(根據財政部披露,2021年國有土地使用權出讓收入達到8.7萬億元)?,F在,國家已下文件允許“農地入市”(指村集體建設經營用地),無須再經政府征收轉為國有,而直接由農民自己“招拍掛”。建議縣域領導支持農民直接進入土地市場,以把土地增值收益這塊“蛋糕”切實分到農民集體手中。

  第六條,按照要素市場化改革的思路,農地主要是推進“三權分置”改革:所有權是集體的,承包權是農戶的,承包權的經營權是可以流轉的,這個思路應繼續運作。我這里提的構思是,在2.5億多農民進城(其中有一部分不再回村)的新形勢下,需超前研究土地承包權如何流轉的問題。這個趨勢早晚會出現,建議現在著手研究,早研究,早試點。

  第七條,搞活宅基地。宅基地問題的歷史經緯頗為復雜。我在調查中發現,現今閑置宅基地甚多,院子里雜草叢生,日漸衰敗。要解決此問題,可暫回避歷史沿革,在推進宅基地“三權分置”上下功夫:所有權是集體的,農戶“集體組織成員資格權”是農民家庭的,搞活的基點放在資格權的使用權流轉上。我在浙江看到,宅基地流轉后,用以搞民宿、做經營等,閑置浪費問題有所緩解。建議再放開一點,搞活宅基地。

  以上“三塊地”市場放活后,農民除獲得勞動收入以外,還可獲得一部分財產性收入,這將大大有利于農民逐步邁向富裕之路。

  (三)激活資本要素方面,三條建議:

  第八條,針對社會上對“資本”的不正確輿論,建議在理論上確立“資本中性論”,對資本的逐利性這樣一個“中性范疇”,不應該作為一個負面的經濟范疇而加以貶損。

  第九條,建議在實踐中為推動資本市場的發展作新的探索,例如可嘗試在縣域搞“知識產權證券化”試點,如廣州“中新知識城”,以進一步發展“標準資本市場”,并尋求與境外如新加坡等國家和地區的“知識產權證券雙向互認”。

  第十條,除標準的資本市場外,應注重建立縣域的“非標資本市場”,包括建立健全農村土地等產權市場和縣域碳排放權市場等。海南省臨高縣和陵水縣組織農民植樹養樹,保護生態,有效減碳,并與一些需要“減碳指標”的電廠鋼廠進行區域內“碳匯交易”;浙江發布全國首部省級GEP核算標準《生態系統生產總值(GEP)核算技術規范陸域生態系統》,實現了對生態產品的價值量化,都做得有聲有色??h域內“非標資本市場”大有可為。

  十條“干貨”,供推動縣域經濟高質量發展和鄉村振興參考。

  (本文根據常修澤在2023中國縣域經濟發展大會上的主旨發言整理)

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